A universidade pública como locus de inovação aberta e bem comum
Introdução
O diagnóstico do Tribunal de Contas da União expresso no Acórdão 258/2026 expõe, com clareza cirúrgica, os gargalos estruturais que comprometem a gestão de Tecnologia da Informação e Comunicação nas universidades federais: déficit de pessoal, baixa interoperabilidade, fragmentação de soluções e ausência de coordenação sistêmica. Diante desse cenário, a construção de um protocolo institucional que incentive a adoção do licenciamento em software livre emerge não como uma escolha ideológica, mas como uma resposta técnica, jurídica e estratégica aos problemas identificados.
Este ensaio defende que o software livre deve ser a regra para o desenvolvimento de soluções tecnológicas nas Instituições de Ensino Superior (IES), seja pelas equipes de TI, seja por professores e alunos em projetos de pesquisa, ensino e extensão. Para tanto, examina os limites dos instrumentos tradicionais de transferência de tecnologia e cooperação, e demonstra como o licenciamento livre oferece vantagens concretas em termos de previsibilidade legal, sustentabilidade dos códigos, desburocratização do acesso e alinhamento com a função social da universidade pública e com as políticas digitais vigentes (BRASIL, 2025; 2022; 1996).
1. O Software Livre no Ordenamento Jurídico Brasileiro: Segurança e Previsibilidade
Um equívoco recorrente no debate institucional é tratar o software livre como uma excepcionalidade ou um “limbo jurídico”. A verdade é oposta: o licenciamento livre está perfeitamente integrado ao direito brasileiro, apoiando-se nos mesmos fundamentos legais que regem o software proprietário.
A Lei nº 9.609/98 (Lei do Software) estabelece que o regime de proteção ao software é o do direito autoral. Isso significa que, tanto no modelo proprietário quanto no livre, o autor detém direitos morais e patrimoniais sobre sua criação. A diferença crucial reside no exercício desses direitos: enquanto o software proprietário utiliza contratos de licença restritivos (EULAs) que vedam o acesso ao código-fonte, o software livre emprega licenças públicas padronizadas (GPL, MIT, Apache etc.) que garantem as quatro liberdades fundamentais definidas pela Free Software Foundation: executar para qualquer propósito, estudar e adaptar, redistribuir cópias, e melhorar e compartilhar as melhorias.
Para as Instituições Científicas e Tecnológicas (ICTs), a Lei nº 10.973/2004 (Lei de Inovação) não apenas não impede, como contempla expressamente a possibilidade de licenciamento não exclusivo e gratuito. O art. 6º, § 2º, da lei prevê que a ICT pode “ceder ao poder público, mediante cláusula específica, o direito de uso não exclusivo e gratuito de sua criação”. Trata-se de uma previsão legal que se alinha perfeitamente ao modelo de disponibilização de software livre para a administração pública e para a sociedade. O art. 6º é só um ponto de partida, já que a totalidade dessa lei reforça os diferenciais do software livre como estratégia de transbordo da tecnologia da universidade para a sociedade.
Há, portanto, previsibilidade legal plena. O protocolo que se pretende construir não precisa inventar novas figuras jurídicas; basta reconhecer e regulamentar a aplicação das já existentes, estabelecendo critérios claros para a escolha da licença mais adequada a cada contexto.
2. Limites dos Termos de Cooperação e Contratos de Transferência de Tecnologia
Os instrumentos de cooperação (como os Termos de Execução Descentralizada – TEDs) e os contratos de transferência de tecnologia mediados pelos Núcleos de Inovação Tecnológica (NITs) têm seu valor institucional, notadamente para a exploração comercial e a geração de receitas. No entanto, quando o objetivo é compartilhar soluções para a própria administração pública ou cumprir a função social da universidade, esses instrumentos revelam limitações significativas.
2.1. Natureza bilateral e negociada
Os contratos de transferência de tecnologia são, por definição, bilaterais e negociados caso a caso. Isso significa que cada novo parceiro exige um processo específico, com proposta, termo de sigilo, negociação de cláusulas e, ao final, registro no INPI para produção de efeitos legais. Trata-se de um modelo adequado para relações comerciais, mas completamente desproporcional para o compartilhamento de bens públicos digitais entre instituições que, afinal, pertencem todas ao mesmo Estado.
2.2. Burocracia como barreira ao compartilhamento
O TCU identificou que o compartilhamento efetivo de soluções ocorre apenas entre instituições que já utilizam um mesmo sistema (como na rede SIG-UFRN). Isso não é coincidência: a burocracia dos instrumentos formais de transferência desencoraja a adoção por novas instituições, que precisam vencer entraves jurídicos e administrativos para acessar uma tecnologia que, em tese, deveria estar amplamente disponível.
2.3. Código-fonte fechado ao público
Nos contratos de transferência, o código-fonte é entregue ao parceiro tecnológico, mas permanece fechado ao público em geral. Isso significa que o conhecimento financiado com recursos públicos não retorna à sociedade, não pode ser auditado por cidadãos, não pode ser estudado por alunos de outras instituições, não pode ser melhorado por desenvolvedores externos. O modelo de transferência, nesses casos, privatiza o conhecimento em vez de socializá-lo.
2.4. Dependência de fornecedores específicos
Ao transferir tecnologia com exclusividade ou condições especiais para uma única empresa, a universidade pode, inadvertidamente, criar novos monopólios e perpetuar a dependência de fornecedores específicos — exatamente o risco que o TCU aponta ao falar em “dependência de fornecedores e soluções fechadas”.
3. Vantagens do Licenciamento em Software Livre
Em contraste com as limitações acima, o licenciamento em software livre oferece vantagens estruturais que respondem diretamente aos gargalos identificados pelo TCU.
3.1. Independência e autonomia tecnológica
O software livre garante que a universidade não fique refém de um único parceiro comercial para manutenção ou evolução de um sistema. Como o código é aberto, qualquer empresa ou técnico qualificado pode prestar serviços de suporte, desenvolvimento e customização. A administração pública recupera, assim, o controle sobre sua própria tecnologia, podendo decidir soberanamente os rumos de seus sistemas estratégicos.
3.2. Compartilhamento como regra, não exceção
O maior gargalo apontado pelo TCU é a falta de compartilhamento de soluções. O licenciamento livre é a antítese desse problema. Ao publicar um código sob uma licença livre, a universidade:
- Devolve à sociedade o conhecimento financiado com recursos públicos;
- Permite que outras instituições adotem a solução sem burocracia;
- Cria as condições para que contribuições externas retornem, gerando um ciclo virtuoso de melhoria contínua.
É a realização prática do princípio constitucional da eficiência: em vez de cada universidade reconstruir a mesma roda, todas colaboram para aperfeiçoar uma roda comum.
3.3. Desburocratização do acesso
Diferentemente dos contratos de transferência, o licenciamento livre dispensa negociações caso a caso. A adesão se dá por simples aceitação dos termos da licença pública, o que reduz drasticamente custos de transação e tempo. Para o compartilhamento entre instituições públicas, essa simplicidade é crucial: um TED pode perfeitamente prever a transferência de recursos para implantação e adaptação, mas o acesso ao código propriamente dito é imediato, independente de trâmites burocráticos.
3.4. Segurança e transparência
A “liberdade de estudar” o código, uma das quatro liberdades fundamentais, permite que a universidade e a sociedade auditem os sistemas em busca de vulnerabilidades, sem depender da boa vontade de fornecedores. Num contexto de crescentes ameaças cibernéticas e da necessidade de proteção de dados (LGPD), essa capacidade de auditoria independente é um ativo de segurança nacional.
Além disso, a transparência do código é a forma mais avançada de prestação de contas à sociedade. O cidadão pode verificar, por si mesmo, como o Estado coleta, processa e armazena suas informações.
3.5. Fomento ao ecossistema local e à formação de talentos
Ao contrário do modelo de transferência que muitas vezes direciona recursos a uma única empresa (frequentemente de grande porte e sediada em centros distantes), o software livre permite que um ecossistema diversificado de prestadores de serviço locais se desenvolva. Egressos da universidade, pequenas empresas de TI da região, cooperativas de tecnologia — todos podem se capacitar para oferecer suporte e desenvolvimento sobre as plataformas abertas. Gera-se, assim, renda e conhecimento localmente, sem amarras contratuais de exclusividade.
Para os alunos, o contato com código aberto durante a graduação é uma experiência formativa inigualável. Eles não apenas aprendem a programar, mas aprendem a ler, criticar e contribuir com código real, produzido por profissionais e pesquisadores. É a universidade formando não apenas usuários de tecnologia, mas construtores de tecnologia. A continuidade dos produtos gerados pelas atividades de ensino e pesquisa, como TCCs, tende a ser favorecida com a disponibilização dos códigos, que poderão obter colaborações diversas (correções, melhorias, traduções) nos repositórios públicos especializados como Codeberg, Gitlab, Github, entre outros.
4. Aproximações e Distanciamentos: Licenciamento Livre vs. Transferência de Tecnologia
Para clareza conceitual, é útil sistematizar as diferenças entre os dois modelos:
| Aspecto | Licenciamento em Software Livre | Contratos de Transferência de Tecnologia (via NIT) |
|---|---|---|
| Natureza Jurídica | Licença de uso pública e padronizada (adesão). | Contrato bilateral, negociado caso a caso (solução sob medida). |
| Objeto da Transferência | O direito de usar, estudar, modificar e distribuir o software, sob os termos da licença. O desenvolvedor mantém a titularidade. | A propriedade intelectual ou o direito de explorá-la comercialmente com exclusividade ou condições especiais (espécie de “aluguel” ou “venda” dos direitos de exploração). |
| Código-fonte | Disponível e aberto a todos (condição para as liberdades 1 e 3) . | Deve ser entregue ao parceiro tecnológico, mas permanece fechado ao público. O INPI exige a entrega do código-fonte comentado para registro da transferência . |
| Público-alvo | Toda a sociedade, outras ICTs, órgãos públicos, cidadãos. Visa o compartilhamento e o retorno social. | Empresas específicas, parceiros tecnológicos selecionados para exploração comercial. Visa o retorno financeiro e o desenvolvimento econômico. |
| Formalização | Adesão a uma licença pré-existente. | Processo complexo que envolve proposta, termo de sigilo, negociação, e registro no INPI . |
| Registro no INPI | Não é necessário para a validade da licença, mas o software pode ser registrado no INPI para segurança jurídica. | O contrato de transferência de tecnologia deve ser averbado no INPI para produzir efeitos perante terceiros e para remessa de royalties ao exterior . |
Esta tabela evidencia que ambos os modelos não são excludentes, mas atendem a finalidades distintas. O que se defende é que, para o desenvolvimento de software destinado à própria administração pública ou com finalidade de retorno social, o licenciamento livre deve ser a regra, reservando-se os contratos de transferência para os casos em que haja efetivo potencial de exploração comercial e parceria com o setor produtivo.
5. Argumentos para a Priorização do Software Livre
Com base no que foi exposto, apresentamos os argumentos centrais que devem fundamentar o protocolo de incentivo ao software livre nas IES:
Argumento 1: Soberania e Controle Público
Priorizar o software livre é uma decisão de soberania digital. O conhecimento produzido com verba pública permanece sob controle público, evitando a dependência de fornecedores específicos e assegurando que decisões futuras sobre sistemas estratégicos não sejam reféns de estratégias comerciais alheias ao interesse público. O código aberto é a garantia de que a universidade nunca perderá o domínio sobre suas próprias ferramentas.
Argumento 2: Eficiência e Otimização de Recursos (endereçando o déficit de pessoal)
O modelo de compartilhamento inerente ao software livre é a resposta direta ao gargalo apontado pelo TCU. Em vez de cada universidade desenvolver a mesma solução do zero com suas equipes reduzidas, um software livre bem-sucedido cria uma comunidade de cooperação onde o esforço é somado. Isso otimiza o quadro de pessoal, que pode se dedicar a adaptar e melhorar soluções existentes em vez de reconstruí-las. A duplicação de despesas é reduzida, e os recursos humanos são empregados onde realmente importam: na personalização para necessidades locais e na inovação incremental.
Argumento 3: Segurança Jurídica e Conformidade Legal
A adoção de software livre está em perfeita harmonia com o arcabouço legal brasileiro. A Lei do Software (9.609/98) e a Lei de Inovação (10.973/2004) fornecem base jurídica sólida para o licenciamento livre. Mais do que isso, o software livre é a forma mais eficaz de cumprir os princípios constitucionais da administração pública, especialmente a eficiência (compartilhando soluções) e a transparência (abrindo o código ao escrutínio público). O protocolo não precisará operar em zona cinzenta, mas sim regulamentar uma prática já amparada por lei.
Argumento 4: Função Social da Universidade e Impacto Acadêmico
O software livre é parte indissociável da missão da universidade pública. Ele permite que alunos e professores estudem e modifiquem ferramentas de ponta, contribuindo para uma formação crítica e não meramente instrumental. Ao liberar o código de projetos de pesquisa, TCCs, dissertações e extensão, a universidade multiplica o impacto social do seu conhecimento, permitindo que ele seja reaproveitado, testado e melhorado pela sociedade. Gera-se um ciclo virtuoso de inovação aberta e colaborativa que aproxima a academia da comunidade e forma cidadãos capacitados para participar ativamente da construção do futuro digital do país.
Argumento 5: Fomento ao Desenvolvimento Local e Desconcentração de Recursos
O software livre viabiliza um ecossistema diversificado de prestadores de serviço locais. Pequenas empresas de TI, cooperativas, startups de base tecnológica — todas podem oferecer suporte, desenvolvimento e capacitação sobre plataformas abertas. Isso desconcentra recursos, que não ficam restritos a grandes fornecedores nacionais ou internacionais, e fortalece economias regionais. A universidade, ao adotar software livre, atua como indutora do desenvolvimento local e da geração de emprego e renda qualificados em seu entorno.
6. Diretrizes para o Protocolo
À guisa de conclusão, propomos que o protocolo institucional contemple as seguintes diretrizes:
1. Regra geral de abertura: todo software desenvolvido com recursos públicos ou por servidores públicos no exercício de suas funções será disponibilizado sob licença de software livre, salvo justificativa técnica ou legal aprovada pela instância competente.
2. Orientação e capacitação: os Núcleos de Inovação Tecnológica (NITs) deverão ser capacitados para orientar desenvolvedores sobre as diferentes licenças livres e seus respectivos impactos, auxiliando na escolha da mais adequada a cada projeto.
3. Repositório institucional: a universidade manterá repositório público de código, integrado a plataformas nacionais (como a Vitrine MEC) e internacionais, com governança clara e mecanismos para recebimento de contribuições externas.
4. Incentivos acadêmicos: projetos de pesquisa, TCCs, dissertações e teses que resultarem em software funcional serão estimulados a publicá-lo em repositório aberto, podendo receber certificação ou distinção acadêmica.
5. Compartilhamento interinstitucional: nos termos de cooperação com outras ICTs, o licenciamento livre será a modalidade preferencial, ressalvados os casos de efetivo potencial comercial que justifiquem modelo diverso.
6. Monitoramento e prestação de contas: a universidade manterá indicadores de adoção de software livre (número de projetos abertos, repositórios publicados, contribuições recebidas), a serem incluídos nos relatórios de gestão encaminhados aos órgãos de controle.
Conclusão
O Acórdão 258/2026 do TCU escancara uma verdade incômoda: apesar dos esforços individuais, as universidades federais operam em regime de isolamento tecnológico, recomprando soluções e reconstruindo o que já foi construído, enquanto perdem seus quadros mais qualificados para o mercado. O software livre não é uma panaceia, mas é, sem dúvida, parte fundamental da resposta.
Ele oferece um caminho juridicamente seguro, tecnicamente viável e estrategicamente acertado para superar os gargalos identificados. Permite compartilhar em vez de isolar, colaborar em vez de competir, abrir em vez de fechar. Mais do que isso: realiza a função social da universidade pública, que é produzir conhecimento e devolvê-lo à sociedade na forma de bens comuns, acessíveis a todos e passíveis de melhoria contínua por todos.
O protocolo que se propõe não é um ato de fé no software livre, mas uma construção racional baseada em evidências — as evidências do TCU sobre o que não está funcionando — e em fundamentos legais sólidos. É um instrumento para a universidade pública recuperar controle sobre sua própria tecnologia, otimizar seus recursos escassos e cumprir, com excelência, sua missão de ensinar, pesquisar e estender à sociedade os frutos do conhecimento que produz.
O software desenvolvido com dinheiro público, por servidores públicos, para atender a necessidades públicas, deve ser, por definição, um bem público. O licenciamento livre é a ferramenta jurídica que transforma esse princípio em realidade.
Referências
BRASIL. Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Plano Brasileiro de Inteligência Artificial 2025-2028 (PBIA). Brasília, DF: MCTI, 2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 258/2026 – TCU – Plenário. Acompanhamento. Universidades Federais. Avaliação da governança, do planejamento e do ambiente de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC). Relator: Ministro Augusto Nardes. Sessão de 4 de fevereiro de 2026. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/acordao-completo/ACORDAO-COMPLETO-2735020. Acesso em: 20 fev. 2026.
BRASIL. Decreto nº 12.198, de 24 de setembro de 2024. Institui a Estratégia Federal de Governo Digital para o período de 2024 a 2027. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 25 set. 2024.
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital. Secretaria de Governo Digital. Instrução Normativa SGD/ME nº 94, de 23 de dezembro de 2022. Dispõe sobre o processo de contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP do Poder Executivo Federal. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 26 dez. 2022.
BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Secretaria de Governo Digital. Instrução Normativa SGD/MGI nº 6, de 28 de fevereiro de 2023. Dispõe sobre a contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação – SISP do Poder Executivo Federal. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 1º mar. 2023.
FREE SOFTWARE FOUNDATION (FSF). O que é software livre? Disponível em: https://www.gnu.org/philosophy/free-sw.pt-br.html. Acesso em: 20 fev. 2026.
Tiago Juliano Ferreira Cientista da Computação Mestre em Educação Profissional e Tecnológica. Instituto Federal de Santa Catarina – Brasil.